Parti Radical de Gauche (PRG) - Saint-Malo

par Stéphane PERRIN, conseiller municipal PRG de Saint-Malo

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (dite « Acte II de la décentralisation ») a introduit dans la Constitution un article 72-2 dont le deuxième alinéa est libellé comme suit : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Cette révision constitutionnelle a été suivie d’une loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales : celle-ci a notamment déterminé les domaines de compétences transférés aux collectivités territoriales ainsi que les personnels et financements afférents. Des décrets ou arrêtés ministériels ont enfin concrétisé ces transferts (par exemple en déterminant les routes nationales confiées aux départements ou le nombre d’agents affectés aux collectivités territoriales).

Ces transferts de compétences n’ont toutefois pas été compensés comme l’exige l’article 72-2 de la Constitution précité. Plusieurs départements ont en conséquence saisi le Conseil d’Etat de recours tendant à l’annulation des décrets et arrêtés procédant à ces transferts en invoquant l’article 72-2.

Le département de la Seine-Saint-Denis a ainsi attaqué le décret fixant le concours versé aux départements pour le financement de l’APA (Conseil d’Etat, 21/03/2007). Le département de la Vendée a attaqué un décret relatif à la contribution des départements aux missions de l’Agence française pour l’adoption (Conseil d’Etat, 13/07/2007). Les départements de la Haute-Garonne et de la Seine-Saint-Denis ont exercé un recours contre le décret transférant les routes nationales (Conseil d’Etat, 7/08/2007). Le département de la Seine-et-Marne a contesté les conditions du transfert des services du ministère des transports (Conseil d’Etat, 29/08/2008). Le département de la Drome a mis en cause les modalités du transfert des services affectés à la gestion de la voirie départementale et du fonds de solidarité logement (Conseil d’Etat, 29/08/2008).

Dans tous les cas précités, le Conseil d’Etat a refusé d’examiner le moyen tiré de la violation de l’article 72-2 de la Constitution. En effet, les décrets et arrêtés attaqués par les départements ont été pris conformément à la loi du 13 août 2004. Invoquer la non-conformité de ces actes à l’article 72-2 de la Constitution revient donc à invoquer la non-conformité de la loi de 2004 à la Constitution. Or, selon une jurisprudence ancienne, le Conseil d’Etat estime qu’il ne lui appartient pas de statuer sur la conformité de la loi à la Constitution. Les collectivités territoriales se trouvaient par conséquent dans l’impossibilité de faire examiner par le juge administratif les conditions financières du transfert par l’Etat de compétences.

Ce refus du juge administratif (comme du juge judiciaire) de contrôler le respect par le législateur de la Constitution (refus qui s’est manifesté bien au-delà du seul transfert de compétences aux collectivités territoriales) a toujours été considéré comme une lacune du système juridique français. Une fois que la loi est adoptée, il n’est plus possible de la contester (il n’existe qu’un contrôle a priori, exercé par le Conseil constitutionnel, sur saisine le plus souvent de 60 députés ou 60 sénateurs).

Les Radicaux de gauche, dans leur programme « La Gauche Moderne » adoptée par la Convention nationale du Parti réunie à Rennes en février 2006, avaient proposé qu’il soit mis fin à cette lacune en ouvrant la possibilité, à l’occasion d’un litige, de faire examiner la conformité d’une loi à la Constitution. La révision constitutionnelle de juillet 2008, que les parlementaires radicaux de gauche ont voté, a modifié la Constitution en ce sens (article 61-1 de la Constitution). Il est désormais possible de contester la conformité d’une loi à la Constitution à l’occasion d’un litige.

Une collectivité territoriale pourra, comme l’avaient fait les départements précités, attaquer les décrets ou arrêtés portant transfert de compétences devant le Conseil d’Etat. Elle pourra également attaquer une décision de refus de l’Etat de compenser, comme l’article 72-2 le prévoit, les compétences transférées. Il appartiendra au Conseil d’Etat de déterminer s’il y a lieu de saisir le Conseil constitutionnel. U

Un tel recours n’est possible que si sont en cause les droits et les libertés garantis par la Constitution. Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de préciser que la libre administration des collectivités territoriales constitue une liberté fondamentale. La compensation financière prévue par l’article 72-2 de la Constitution s’analyse également comme un droit reconnu aux collectivités territoriales. Un tel recours ne pourra en outre être exercé que lorsqu’aura été adoptée la loi organique précisant les conditions de ce nouveau recours. La discussion de ce texte devrait intervenir au cours du premier semestre 2009. La contestation devant le juge des conditions financières du transfert par l’Etat de compétences aux collectivités territoriales devient ainsi possible. L’argument tiré de la violation de l’article 72-2 de la Constitution sera désormais examiné.

Si le respect effectif de l’article 72-2 sera possible, on ne peut en revanche préjuger de la réponse qui sera celle du juge sur le fond. Il convient en outre de rappeler que l’article 72-2 que la compensation financière consiste en l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l’Etat à l’exercice des compétences concernées par le transfert. Or, il est notoire que l’Etat exerçait lesdites compétences avec des moyens humains, matériels et financiers insuffisants ou sous-investissait dans des infrastructures qu’il a ensuite transférées. Pour exercer correctement les compétences qui leur sont désormais dévolues, les collectivités ne peuvent donc se contenter, dans l’hypothèse où la compensation est intégrale, des ressources transférées par l’Etat.

Le recours au juge, qui permettra de contester les cas de compensation insuffisante, ne suffira donc pas à traiter totalement le problème du désengagement de l’Etat au détriment des finances locales.